2021年11月2日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）就加強(qiáng)新污染物治理工作做出部署：“加強(qiáng)新污染物治理。制定實(shí)施新污染物治理行動(dòng)方案。針對(duì)持久性有機(jī)污染物、內(nèi)分泌干擾物等新污染物，實(shí)施調(diào)查監(jiān)測(cè)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立健全有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度，強(qiáng)化源頭準(zhǔn)入，動(dòng)態(tài)發(fā)布重點(diǎn)管控新污染物清單及其禁止、限制、限排等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施。”同時(shí)，《意見》在主要目標(biāo)中要求，到2025年，新污染物治理能力明顯增強(qiáng)。
一、新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特征及治理緊迫性
（一）黨中央國(guó)務(wù)院高度重視新污染物治理工作
當(dāng)前，我國(guó)大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，“天藍(lán)水清”正在成為現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí)，持久性有機(jī)污染物、環(huán)境內(nèi)分泌干擾物、抗生素等新污染物正逐步受到廣泛關(guān)注。
近年來，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)、中央政治局集體學(xué)習(xí)、中央深改委會(huì)議等多個(gè)重要場(chǎng)合，反復(fù)強(qiáng)調(diào)新污染物治理，從“對(duì)新的污染物治理開展專項(xiàng)研究”、到“重視新污染物治理”、再到“加強(qiáng)新污染物治理”，對(duì)新污染物治理工作的要求逐步深入，力度不斷加大，治理工作的緊迫性凸顯出來。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要也提出了關(guān)于“重視新污染物治理”和“健全有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體制”的要求。
（二）新污染物的特點(diǎn)突出，治理難度大
目前，國(guó)際國(guó)內(nèi)尚無關(guān)于新污染物的權(quán)威定義。科學(xué)界比較關(guān)注在危害特性或致毒機(jī)理等方面有待進(jìn)一步深入探究的新污染物。從保障國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾身體健康的角度來看，可以認(rèn)為新污染物是指新近發(fā)現(xiàn)或者被關(guān)注，對(duì)生態(tài)環(huán)境或者人體健康存在較大風(fēng)險(xiǎn)，但尚未納入管理或者現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風(fēng)險(xiǎn)的有毒有害化學(xué)物質(zhì)等。有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用是新污染物的主要來源。
新污染物具有兩大特點(diǎn)：
第一個(gè)特點(diǎn)是“新”。新污染物種類繁多，目前全球關(guān)注的新污染物超過20大類、每一類又包含數(shù)十或上百種化學(xué)物質(zhì)。隨著對(duì)化學(xué)物質(zhì)環(huán)境和健康危害認(rèn)識(shí)的不斷深入以及環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)的不斷發(fā)展，可被識(shí)別出的新污染物還會(huì)持續(xù)增加，因此，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署對(duì)新污染物采用了“Emerging pollutants”這個(gè)詞，體現(xiàn)了新污染物將會(huì)不斷新增的特點(diǎn)。
第二個(gè)特點(diǎn)是“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大”。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是危害嚴(yán)重性。新污染物多具有器官毒性、神經(jīng)毒性、生殖和發(fā)育毒性、免疫毒性、內(nèi)分泌干擾效應(yīng)、致癌性、致畸性等多種生物毒性，其生產(chǎn)和使用往往與人類生活息息相關(guān)，對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康很容易造成嚴(yán)重影響。
二是風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性。多數(shù)新污染物的短期危害不明顯，即便在環(huán)境中存在或已使用多年，人們并未將其視為有害物質(zhì)，而一旦發(fā)現(xiàn)其危害性時(shí)，它們已經(jīng)通過各種途徑進(jìn)入環(huán)境介質(zhì)中。
三是環(huán)境持久性。新污染物多具有環(huán)境持久性和生物累積性，可長(zhǎng)期蓄積在環(huán)境中和生物體內(nèi)，并沿食物鏈富集，或者隨著空氣、水流長(zhǎng)距離遷移。
四是來源廣泛性。我國(guó)現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)約4.5萬余種，每年還新增上千種新化學(xué)物質(zhì)，這些化學(xué)物質(zhì)在生產(chǎn)、加工使用、消費(fèi)和廢棄處置的全過程都可能存在環(huán)境排放，還可能來源于無意產(chǎn)生的污染物或降解產(chǎn)物。
五是治理復(fù)雜性。對(duì)于具有持久性和生物累積性的新污染物，即使達(dá)標(biāo)排放,以低劑量排放進(jìn)入環(huán)境，也將在生物體內(nèi)不斷累積并隨食物鏈逐漸富集，進(jìn)而危害環(huán)境生物和人體健康。因此,以達(dá)標(biāo)排放為主要手段的常規(guī)污染物治理，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)新污染物的全過程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控。此外，新污染物涉及行業(yè)眾多，產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，替代品和替代技術(shù)不易研發(fā)，需多部門跨界協(xié)同治理。
目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)新污染物關(guān)注度高，相關(guān)的文獻(xiàn)報(bào)告很多。文獻(xiàn)顯示，我國(guó)部分地區(qū)大氣、水、土壤中相繼監(jiān)測(cè)出較高含量的環(huán)境內(nèi)分泌干擾物、抗生素、微塑料等新污染物。作為全氟化合物生產(chǎn)和使用大國(guó)，我國(guó)珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)全氟化合物類持久有機(jī)污染物的污染程度不容忽視。我國(guó)抗生素年使用量高達(dá)18萬噸，約占全球50%。作為化學(xué)品生產(chǎn)和使用大國(guó)，我國(guó)潛在的新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)隱患大，事關(guān)生態(tài)環(huán)境安全、人民群眾健康和生活質(zhì)量，以及中華民族繁衍生息，正逐步成為當(dāng)前制約大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量持續(xù)深入改善的新難點(diǎn)之一，亟待加強(qiáng)治理。
二、新污染物治理工作進(jìn)展及面臨的挑戰(zhàn)
（一）新污染物治理工作進(jìn)展
多年來，生態(tài)環(huán)境部在有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理方面開展了不少工作，為新污染物治理積累了經(jīng)驗(yàn)。一是加強(qiáng)制度體系建設(shè)，推動(dòng)有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例的立法工作。會(huì)同衛(wèi)生健康委印發(fā)《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)方法框架性指南（試行）》，明確開展化學(xué)物質(zhì)對(duì)環(huán)境和經(jīng)環(huán)境暴露的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)方法。二是會(huì)同衛(wèi)生健康委、工業(yè)和信息化部，印發(fā)兩批《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》，列入40種類應(yīng)優(yōu)先控制的化學(xué)物質(zhì)，并持續(xù)推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控。三是會(huì)同發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等17個(gè)部委，組織落實(shí)《斯德哥爾摩公約》《水俁公約》，限制、禁止了一批公約管控的有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，減少了這些化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。四是持續(xù)開展新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記工作，建立源頭管理的“防火墻”，防止具有不合理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的新化學(xué)物質(zhì)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)和生態(tài)環(huán)境。五是對(duì)化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)使用集中的行業(yè)開展了化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)使用調(diào)查，了解掌握部分化學(xué)物質(zhì)的種類、用途、生產(chǎn)使用量等基本信息。
此外，針對(duì)抗生素產(chǎn)生的耐藥基因在菌群間轉(zhuǎn)移所引發(fā)的健康風(fēng)險(xiǎn)，衛(wèi)生健康委等有關(guān)部門已經(jīng)在《遏制細(xì)菌耐藥國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》下開展了大量工作，加強(qiáng)了對(duì)抗生素的管理。
（二）新污染物治理工作面臨的挑戰(zhàn)
現(xiàn)有治理工作為落實(shí)《意見》相關(guān)工作部署，全面開展新污染物精準(zhǔn)篩查、科學(xué)評(píng)估和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控奠定了一定基礎(chǔ)。然而，總體來看，我國(guó)新污染物治理起步較晚，仍處在發(fā)展階段，存在諸多短板。
1.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的法律法規(guī)缺位
美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在上世紀(jì)六七十年代已頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法律法規(guī)，倒逼化工等行業(yè)綠色發(fā)展，有效促進(jìn)了新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，但同時(shí)造成許多跨國(guó)企業(yè)將排放新污染物的產(chǎn)能向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。菲律賓、越南、土耳其等發(fā)展中國(guó)家也陸續(xù)頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法規(guī)。
我國(guó)是化學(xué)品生產(chǎn)使用大國(guó)，但尚未頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法規(guī)，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控缺乏法律依據(jù)。一是要求生產(chǎn)、使用或排放有毒有害化學(xué)物質(zhì)的企業(yè)落實(shí)信息報(bào)告和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控主體責(zé)任缺乏法律授權(quán)；二是對(duì)作為新污染物環(huán)境污染源頭的有毒有害化學(xué)物質(zhì)實(shí)施強(qiáng)制性淘汰和限用措施缺乏法律授權(quán)。因此，亟需盡快頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法律法規(guī)，通過法律手段依法開展新污染物治理。
2.新污染物治理體制機(jī)制不健全
新污染物治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涵蓋有毒有害化學(xué)物質(zhì)危害測(cè)試、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、綠色替代品研發(fā)推廣、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、落后產(chǎn)品和產(chǎn)能淘汰、污染物排放控制等多個(gè)方面，并涵蓋一般工業(yè)化學(xué)品、藥品、農(nóng)藥、獸藥等多個(gè)類別，有效治理新污染物需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)配合，實(shí)施綜合系統(tǒng)治理。然而，目前各相關(guān)部門間尚未建立新污染物治理的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，管理工作分散，部門間法律法規(guī)協(xié)調(diào)和制度銜接不夠，難以形成合力。同時(shí)，地方相關(guān)管理部門對(duì)新污染物治理和常規(guī)污染物治理的關(guān)系以及治理思路和要求尚未形成清晰統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，地方屬地責(zé)任不明確，未形成“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”的工作機(jī)制。
3.新污染物治理工作缺乏頂層設(shè)計(jì)
我國(guó)新污染物種類繁多、分布廣泛，環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)隱患大。近年來，雖已開展化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)使用調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，先后制定發(fā)布兩批《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》，但相關(guān)工作頂層設(shè)計(jì)不足，新污染物治理還缺乏長(zhǎng)效機(jī)制和系統(tǒng)謀劃，尚未建立涵蓋危害識(shí)別、調(diào)查監(jiān)測(cè)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的新污染物綜合治理體系。
4.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作基礎(chǔ)薄弱
實(shí)施新污染物治理需要相對(duì)完整的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控技術(shù)方法、模型、數(shù)據(jù)庫(kù)等技術(shù)工具的支撐。現(xiàn)階段，我國(guó)新污染物治理的工作基礎(chǔ)仍十分薄弱，化學(xué)物質(zhì)危害信息嚴(yán)重缺失，化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，計(jì)算毒理發(fā)展緩慢，化學(xué)物質(zhì)測(cè)試與環(huán)境監(jiān)測(cè)方法不完善，成為新污染物治理的重要制約因素。
5.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控科研支撐能力不足
開展新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)科技支撐要求較高。新污染物種類繁多、危害機(jī)理復(fù)雜、在環(huán)境中遷移轉(zhuǎn)化和歸趨過程復(fù)雜、污染控制難度大、綠色替代品研發(fā)技術(shù)要求高。目前，我國(guó)在新污染物的危害識(shí)別、暴露預(yù)測(cè)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、綠色替代、污染控制等領(lǐng)域的研究基礎(chǔ)薄弱，并缺少系統(tǒng)部署，嚴(yán)重制約了新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估和精準(zhǔn)管控。
三、新污染物治理思路和主要任務(wù)
針對(duì)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱蔽、種類繁多、常規(guī)管控效率不高等特點(diǎn)，開展新污染物治理，應(yīng)當(dāng)實(shí)施以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主的治理策略，構(gòu)建以“篩”“評(píng)”“控”為主線的防控思路，其中，“篩”和“評(píng)”是方法和基礎(chǔ)，“控”是目的和手段，前者決定后者的內(nèi)容。
具體來說，“篩”，就是結(jié)合環(huán)境與健康危害以及環(huán)境暴露情況，從數(shù)以萬計(jì)的在產(chǎn)在用化學(xué)物質(zhì)中選出潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的污染物，納入優(yōu)先開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍；“評(píng)”，就是針對(duì)篩選出的優(yōu)先評(píng)估化學(xué)物質(zhì)，對(duì)其生產(chǎn)、加工使用、消費(fèi)和廢棄處置全生命周期進(jìn)行科學(xué)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，精準(zhǔn)錨定其中對(duì)環(huán)境與健康具有較大風(fēng)險(xiǎn)的化學(xué)物質(zhì)作為重點(diǎn)管控對(duì)象；“控”，就是對(duì)于經(jīng)“篩”和“評(píng)”確定的重點(diǎn)管控對(duì)象，實(shí)施以源頭淘汰限制為主、兼顧過程減排和末端治理的全過程綜合管控措施，有效管控其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
基于問題導(dǎo)向，加強(qiáng)新污染物治理，要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，以有效防范新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)為核心，突出精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污，遵循全生命周期環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理理念。新污染物治理可以從以下幾個(gè)方面著手：
一是落實(shí)《意見》關(guān)于建立健全有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度的工作要求，完善法規(guī)制度，出臺(tái)有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例；健全新污染物治理體系，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)新污染物治理工作；按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的原則，落實(shí)新污染物治理屬地責(zé)任。
二是開展調(diào)查監(jiān)測(cè)，評(píng)估新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況，動(dòng)態(tài)發(fā)布重點(diǎn)管控新污染物清單。
三是對(duì)新污染物實(shí)施全過程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，包括源頭管控為主、兼顧過程減排和末端治理的綜合管控措施，以及大氣、水、土壤等多環(huán)境介質(zhì)協(xié)同治理。源頭管控重點(diǎn)是全面落實(shí)新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理、以及農(nóng)藥、醫(yī)藥等管理登記制度，嚴(yán)格實(shí)施新污染物淘汰和限用措施。四是加大科技支撐，包括對(duì)抗生素、微塑料等危害機(jī)理尚不清晰、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)尚不完善的新污染物，亟需加強(qiáng)科研投入。
同時(shí)，在“十四五”期間，應(yīng)聚焦一批國(guó)內(nèi)外公認(rèn)的、且環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)的新污染物，集中攻關(guān)，制定重點(diǎn)管控新污染物清單，實(shí)施禁止、限用、限排等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施，解決突出的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患。
當(dāng)前，為落實(shí)《意見》相關(guān)要求，生態(tài)環(huán)境部正會(huì)同有關(guān)部門組織制定《新污染物治理行動(dòng)方案》。新污染物治理將進(jìn)入深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要議事日程。
加強(qiáng)新污染物治理，是落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神的重大行動(dòng)，是拓寬和延伸深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的具體體現(xiàn)，也是繼霧霾、黑臭之后，“十四五”乃至今后一個(gè)時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作任務(wù)和必須啃的“硬骨頭”之一，必將開啟我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理新征程。
作者：王金南（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)、中國(guó)工程院院士）
