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我國是全球塑料生產國和消費大國。以2019年為例，我國塑料產量和消費量分別占全球總量的30%和31%。而且全球對塑料包裝的需求仍呈高速增長的態勢，根據2022年6月經合組織（OECD）發布的《全球塑料展望：到2060年的政策情景》，2060年全球塑料產量預計比2019年將增加近2倍，交通、建筑和包裝領域的增量最大，約占塑料應用的60%。基于此，中國未來塑料生產和消費的總量可能會維持在高位。2008年以來，塑料污染防治一直是我國生態環境保護的一項重點工作。在深入打好污染防治攻堅戰的新生態文明新時期，塑料污染防治工作如何在成本可接受的前提下與循環經濟、低碳發展相結合，成為社會公眾和產業界共同關心的熱點環境問題。塑料污染的系統治理必須堅持科學的策略，在新形勢下不能只算某個方面的小賬，而須算綠色、低碳、循環發展三方面的綜合賬。

一、一次性不可降解塑料制品的禁限政策已取得初步成效，但全面實施面臨困難

塑料包裝的壽命較短，約80%的包裝在一次性使用之后會被作為垃圾廢棄。為應對一次性塑料污染，國家發改委和生態環境部于2020年印發《關于進一步加強塑料污染治理的意見》。按照該意見，為從源頭上減少塑料垃圾的產生，在部分領域和地區禁止生產、銷售、使用部分塑料制品，并推廣應用可替代產品或者可降解塑料包裝。同時對塑料制品實施全生命周期管理，規范塑料廢棄物的回收和處置流程，培育利于規范回收和循環利用的新業態和新模式，促進塑料的資源化或者能源化回收利用。2021年9月，國家發改委、生態環境部印發《“十四五”塑料污染治理行動方案》，加強塑料制品在生產、流通、消費、回收、末端處置的全鏈條治理,推動“十四五”白色污染治理取得更大成效。一些省市也出臺了相應的應對塑料污染治理文件。關于禁止、限制的一次性塑料制品類型，一些政策文件和地方立法將超薄的塑料袋、農膜、一次性發泡餐具、含塑料微珠的日化產品納入名錄，如北京市禁止、限制餐飲行業使用不可降解的一次性塑料吸管、塑料袋、塑料餐具、塑料咖啡攪拌棒等，并提出“一控、一減、兩促進”，即嚴控塑料廢棄物向環境泄露，減少不可降解一次性塑料制品使用，促進替代技術和替代產品供給，促進塑料廢棄物分類回收和循環利用。上述一次性塑料制品禁限政策的實施，取得了很大的成績，如在全國垃圾分類和垃圾集中收運處置政策的保障下，全國城鄉白色污染影響感官的普遍現象目前已難得一見。但是一次性塑料制品的禁限政策在實施中存在一些問題和挑戰。

一是外賣和物流業的高速發展，一次性塑料包裝的使用量居高不下。如2019年外賣訂單約為135億份，餐盒和塑料袋約耗費54萬噸聚丙烯(PP)和6.75萬噸聚乙烯（PE）；快遞業務為635.2億件，塑料袋用量為45萬噸。而到了2021年，我國外賣訂單超200億單，快遞業務為1083億件，塑料袋用量增幅明顯。如針對外賣、超市、快遞行業大規模推廣使用可降解材料，會增加消費者的購買成本，有的成本增加幅度較大。

二是生活中應用塑料包裝的場景非常多，禁限政策目前僅限于部分區域、領域和制品，而來自電商、飲食、日化、醫藥等領域的塑料制品數量巨大，只禁止部分塑料制品并不能很好地從源頭解決白色污染的問題；禁限政策在執行中不均衡，出現管得住正規生產企業卻管不住小塑料加工作坊、管得住大超市卻管不住流動市場等現象。

三是塑料替代產品及其相關質量體系尚不成熟。如可降解包裝塑料制品存在市場價格高于塑料制品數倍、結實度不夠、使用中容易破裂等現實問題，紙袋和布袋容易滲漏，生產紙吸管也有不小的碳排放，使用感差，具有安全隱患。

四是生活垃圾分類時，所有的可降解塑料制品未必能與傳統的塑料制品分開并且分類處置；可降解塑料是有降解條件的，未必所有的可降解塑料制品都可以在自然環境或者廚余垃圾中得到完全降解；每個用戶手中可能有一些廠家生產的各類可降解塑料制品，但不同企業生產的各類可降解塑料制品的降解條件、降解時間未必是一致的，他們在終端未必能得到一體化科學有效處置。

五是與傳統的塑料包裝相比，無紡布、紙、竹木等可降解包裝替代材料的生產，從全生命周期來看，也需要消耗能源，有的甚至消耗更多的能源，未必符合低碳的要求。根據英國環境署發布的信息，每個高密度聚乙烯包裝袋單次使用的碳消耗為2公斤，紙袋若達到相同的碳效率，須使用7次后才能丟棄，無紡布使用次數為26次。利用竹木等自然資源生產可降解包裝材料，需消耗自然資源，降低林木碳匯；廢棄后通過生物方式降解既不能循環利用資源，也不能焚燒發電利用能源，難以符合循環和低碳的要求，若大量推廣應用，效果可能適得其反。

二、塑料污染的治理要先立后破,算綠色低碳循環綜合賬和經濟成本賬，重視塑料制品的回收與循環再生或者能源化

堵不如疏、疏不如引。綠色發展、低碳發展和循環發展三者之間是相互促進、相互加強的協同關系。單純實施一次性不可降解塑料的禁限政策，不能徹底解決塑料污染問題，必須立足“無廢城市”、循環經濟、低碳社會等綠色發展理念，立足產品的全生命周期，統籌考慮減碳、降污、節材的協同效應，算綠色、低碳、循環三方面的綜合賬和經濟成本賬。要因材施策，禁限、循環、替代、清潔處理措施并舉，通過多技術路徑交叉應用，克服廢棄塑料制品循環利用的質量不高及循環不綠色、循環不經濟、循環不低碳、綠色不低碳現象。一些學者提出，治理塑料污染目前需建立綠色低碳循環的治理框架。在這個治理框架中，應優先重視成本可接受的塑料制品回收與循環再生或者能源化，而不是一步到位地大量生產成本高且缺陷較多的替代性可降解塑料制品。對于一些特殊行業和領域對塑料有特殊環境保護要求的，大力支持科技創新和示范推廣，生產和利用優質價廉的可降解塑料制品。如無特殊要求，建議修改政策，考慮允許繼續生產和使用不可降解的塑料制品。在可降解塑料中，為提高可降解比例，宜優先發展生物降解塑料制品。為了維護國家糧食安全，不宜鼓勵利用玉米等糧食產品生產生物降解塑料制品。生態環境保護、循環經濟和碳達峰碳中和國家戰略的實施要先立后破。在新型可降解塑料材料的研發推廣和經濟性得到市場和環保界充分認可之前，宜在加強回收和再生利用能源化利用的前提下繼續發揮傳統塑料制品對生產經營和社會生活的保障作用。盡管風電、光電等新能源不斷發展壯大，但是傳統化石能源在今后一段時間仍會發揮重要的能源安全保障作用。與此相適應，石油化工和煤化工的副產物——不可降解塑料制品還會得到一定的生產和利用。《中國塑料的環境足跡評估》報告顯示，塑料工業目前消耗了全球約8%的石油，如對廢棄塑料制品開展回收并循環利用，每噸廢塑料約可替代0.67噸潔凈的樹脂原料，避免1噸石油資源消耗和1噸垃圾焚燒，減少5噸二氧化碳排放量。可見，健全不可降解塑料的回收、再生利用或者能源化利用，目前和今后一段時間仍然非常必要。基于此，全球大多數國家仍然在大力推進塑料回收利用，一些國際組織也在繼續倡導塑料制品的循環經濟模式，加大塑料的回收和循環利用力度。目前，我國的不可降解塑料回收再生體系比較健全，規模化生產經營不斷加強，形成了全球最大的塑料回收和再生市場。近些年，我國塑料回收再生體系的價值鏈也發生了變化，再生材料PP、PET、PE廣泛用于纖維、建筑、汽車等領域，如再生PET應用于再生服裝、包、行李箱、家電、建筑材料模板、繩網、網箱、玩具等，質量好，附加值較高，經濟性較好。目前，我國已培育一批具有市場競爭力的高品質不可降解塑料再生企業，再生塑料的商業閉環正在形成，這為不可降解塑料制品的回收與循環再生或者能源化奠定了堅實的產業基礎。

三、促進塑料制品的回收與循環再生或者能源化需解決三個問題

促進塑料制品的回收與循環再生或者能源化，在近期和今后一段時間，需要采取有效的措施，解決如下四個現實問題。

一是在回收環節，雖然塑料制品可以再生，但是收集、運輸、清洗環保成本太高，難以獲得利潤；一些塑料制品因為價值低，回收端難以或者不愿意回收。在政策支持方面，可以借鑒一些發達國家的經驗，將回收市政廢棄物所需的成本向塑料生產者延伸，所收取的費用用于資助前端回收環節，提升專門回收塑料制品的積極性。在源頭環節，可以參考全球消費品論壇（CGF）與其聯盟成員2022年發布的黃金設計原則，消除不必要的塑料包裝，除去塑料包裝中的不利因素，從而減少全社會塑料的使用與廢棄總量。

二是塑料制品的循環利用與城市生活垃圾收運體系未實現有效銜接。國內生活垃圾分類系統普遍比較簡單，未設立獨立的塑料垃圾收集桶，塑料垃圾的專門收集往往需要投入專門的人力。需要垃圾分類體系在社區適當的地點集中增設塑料、紙張、金屬、玻璃等類別的垃圾桶。可以鼓勵社區居民投放塑料袋裝生活垃圾，在餐廚垃圾處理基地、其他垃圾處理基地通過機械化方式集中統一回收塑料袋，既方便居民投放垃圾，也破解垃圾投放環節回收塑料袋的難題。

三是在回收環節，目前缺乏專門的可降解塑料制品回收體系，一旦可降解塑料中摻雜不可降解塑料制品，不利于可降解塑料制品的降解；一旦不可降解塑料制品回收體系中摻雜可降解塑料，不利于不可降解塑料的再生利用。建議在塑料回收體系中設立可降解塑料與不可降解塑料的識別體系。

四是塑料制品回收和循環利用行業經濟效益不高，集約化、規范化水平有待提升，部分技術和項目還存在循環但不經濟、不低碳的問題，導致技術推廣的綜合成本效益優勢不明顯。建議國家在鼓勵公平競爭的同時，更新再生產品和再生材料的標準和目錄，針對再生產品、再生材料完善稅收優惠和政府優先采購制度，引導生產企業提高再生原材料比例。