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當前，我國大氣、水、土壤污染防治工作取得積極進展，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，“天藍水清土凈”正在成為現(xiàn)實。但與此同時，新污染物引發(fā)的環(huán)境和健康風(fēng)險正逐步受到社會各界的廣泛關(guān)注。

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二零三五年遠景目標的建議》，提出“重視新污染物治理”。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議通過了《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要的決議》，提出“重視新污染物治理”，明確“健全有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理體制”。2021年4月30日，習(xí)近平總書記在中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)“重視新污染物治理”。2021年8月30日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十一次會議，審議通過《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，會議強調(diào)“加強固體廢物和新污染物治理”。我國新污染物風(fēng)險防控工作起步較晚，存在新污染物底數(shù)不清、環(huán)境風(fēng)險管理法律法規(guī)不健全、風(fēng)險評估及防治科技支撐能力不足、環(huán)境風(fēng)險管理工作基礎(chǔ)薄弱等方面的問題。

一、什么是新污染物？

新污染物不同于常規(guī)污染物，是指新近發(fā)現(xiàn)或被關(guān)注，對生態(tài)環(huán)境或人體健康存在風(fēng)險，尚未納入管理或現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風(fēng)險的污染物，又被稱為“新型污染物”或“新興污染物”。相比傳統(tǒng)的二氧化硫、氮氧化物等污染物，新污染物具有生物毒性、環(huán)境持久性、生物累積性等特征。新污染物在環(huán)境中即使?jié)舛容^低，也可能具有顯著的環(huán)境與健康風(fēng)險，其危害具有潛在性和隱蔽性，因此治理難度遠超傳統(tǒng)的污染物。

我國是化學(xué)品生產(chǎn)和使用大國，《中國現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)名錄》目前包括了約4.6萬種化學(xué)物質(zhì)。有毒有害物質(zhì)的使用是新污染物的主要來源。新污染物種類繁多、分布廣泛、底數(shù)不清，環(huán)境與健康風(fēng)險隱患大，使用常規(guī)污染物管控方法無法有效控制。目前，受關(guān)注較多且潛在風(fēng)險較大的新污染物主要包括環(huán)境內(nèi)分泌干擾物(Environmental Endocrine Disruptors，簡稱為EDCs）、多氟和全氟化合物（Per-and Polyfluoroalkyl Substances，簡稱為PFASs）、藥品和個人護理用品(Pharmaceutical and Personal Care Products，簡稱為PPCPs)和微塑料等。

二、不同類型新污染物的環(huán)境管理法規(guī)政策

1. 環(huán)境內(nèi)分泌干擾物

環(huán)境內(nèi)分泌干擾物又稱環(huán)境激素、內(nèi)分泌活性化合物、內(nèi)分泌干擾化合物，是指可通過干擾生物或人體內(nèi)保持自身平衡和調(diào)節(jié)發(fā)育過程天然激素的合成、分泌、運輸、結(jié)合、反應(yīng)和代謝等過程，從而對生物或人體的生殖、神經(jīng)和免疫系統(tǒng)等的功能產(chǎn)生影響的外源性化學(xué)物質(zhì)。它們主要是在人類的生產(chǎn)和生活中排放到環(huán)境中的有機污染物。潛在的內(nèi)分泌干擾物則是一種可能導(dǎo)致未受損傷的有機體內(nèi)分泌紊亂的物質(zhì)。

常見的環(huán)境內(nèi)分泌干擾物包括：（1）洗滌劑，壬基酚、辛基酚等；（2）有機氯農(nóng)藥，滴滴涕、甲氧滴滴涕、六六六等；（3）有機磷農(nóng)藥，樂果、馬拉硫磷、乙酰甲胺磷等；（4）擬除蟲菊酯，氯氰菊酯、氰戊菊酯等；（5）除草劑，利谷隆、除草醚、莠去凈等；（6）塑料增塑劑，鄰苯二甲酸酯類等；（7）塑料制品焚燒產(chǎn)物，四氯聯(lián)苯、二噁英等；（8）合成樹脂原料，雙酚A、雙酚F等；（9）絕緣材料，阻燃劑、多氯聯(lián)苯、多溴聯(lián)苯等。

歐盟、美國、日本等發(fā)達國家從20世紀90年代開始高度重視環(huán)境內(nèi)分泌干擾物的管控，并制定相關(guān)的法律法規(guī)和政策。歐盟REACH法規(guī)將內(nèi)分泌干擾物質(zhì)（如雙酚A、對羥基苯酚等十余種）納入高關(guān)注物質(zhì)清單。美國在2012年提出《21世紀內(nèi)分泌干擾物篩選計劃》。日本則從1998年起，實施“環(huán)境內(nèi)分泌干擾物戰(zhàn)略計劃”，對環(huán)境內(nèi)分泌干擾物的環(huán)境暴露水平和野生動物危害性進行觀測，在風(fēng)險評估與管理、信息共享與國際合作方面取得重大進展。我國從2000年以后開始關(guān)注環(huán)境內(nèi)分泌干擾物的科學(xué)研究及法規(guī)政策工作。2001年，國家“863”項目“環(huán)境內(nèi)分泌干擾物的篩選與控制技術(shù)”立項，標志著環(huán)境內(nèi)分泌干擾物風(fēng)險防范相關(guān)工作正式開始。

2005年5月,《國家環(huán)境科技發(fā)展“十五”計劃綱要》正式發(fā)布，提出要研究環(huán)境內(nèi)分泌干擾物安全性控制方法，開展已知環(huán)境內(nèi)分泌干擾物類環(huán)境污染物對不同類群、不同種群、不同生活史階段的生物，以及不同個體/組織/細胞/分子等水平的影響研究，建立相應(yīng)的監(jiān)測方法及試驗方法。2006年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，將環(huán)境內(nèi)分泌干擾物引起的環(huán)境污染與控制研究優(yōu)先列入國家科技計劃。2009年4月，環(huán)境保護部發(fā)布《關(guān)于禁止生產(chǎn)、流通、使用和進出口滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯的公告》，規(guī)定自2009年5月17日起，禁止在中華人民共和國內(nèi)生產(chǎn)、流通、使用和進出口滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯。2014年3月，環(huán)境保護部等十二部委發(fā)布關(guān)于《持久性有機污染物的斯德哥摩公約》新增列九種持久性有機污染物的《關(guān)于附件A、附件B和附件C修正案》和新增列硫丹的《關(guān)于附件A修正案》生效的公告:自2014年3月26日起，禁止生產(chǎn)、流通、使用和進出口α-六氯環(huán)己烷、β-六氯環(huán)己烷、十氯酮、五氯苯、六氯聯(lián)苯、四溴二苯醚和五溴二苯醚、六溴二苯醚和七溴二苯醚等。2015年4月，《水污染防治行動計劃》指出，要嚴格控制環(huán)境激素類化學(xué)品污染；2020年10月，優(yōu)先控制化學(xué)品名錄（第二批）將二噁英等物質(zhì)收錄到名錄。2021年6月，生態(tài)環(huán)境部等四部委發(fā)布《關(guān)于履行<關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約>禁止六溴環(huán)十二烷生產(chǎn)、使用有關(guān)工作的通知》，指出自2021年12月26日起禁止六溴環(huán)十二烷的生產(chǎn)、使用和進出口。

2. 多氟和全氟化合物

多氟和全氟化合物（Per- and Polyfluoroalkyl Substances，PFASs）是一系列氟化合成的有機物質(zhì)，其獨特的高能碳氟鍵使其具有抗熱解吸、水解、光解的能力，并且不易被微生物降解及動物新陳代謝。根據(jù)官能團的不同，可以將PFASs 分為全氟烷基羧酸類（Perfluoroalkyl carboxylates，簡稱為PFCAs）、全氟烷基磺酸類（Perfluoroalkyl sulfonates，簡稱為PFSAs）、 全氟烷 基磷酸類（Perfluorophosphonates，簡稱為PFPAs）和全氟調(diào)聚醇（Fluorotelomer alcohol，簡稱為FTOH）等。PFASs在環(huán)境中被釋放后可在生物及大氣降解下，轉(zhuǎn)化成典型持久的全氟烴基化合物，在水體、空氣和食物中被廣泛檢出，并通過食物鏈的傳遞擴散，在動物和人體內(nèi)富集。全氟辛酸（Perfluorooctanoic acid，簡稱為PFOA）和全氟辛烷磺酸 (Perfluorooctane sulfonates，簡稱為PFOS) 等多種持久性有機污染物(Persistent Organic Pollutants，簡稱為POPs)已被列入《斯德哥爾摩公約》，對其進行限制生產(chǎn)。我國主要從履行“斯德哥爾摩公約”的角度對PFOA和PFOS進行管理。2014年3月，環(huán)境保護部等十二部委發(fā)布《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》新增列九種持久性有機污染物的《關(guān)于附件A、附件B和附件C修正案》和新增列硫丹的《關(guān)于附件A修正案》生效的公告，指出：自2014年3月26日起，禁止林丹、全氟辛基磺酸及全氟辛基磺酰氟、硫丹除特定豁免和可接受用途外的生產(chǎn)、流通、使用和進出口。2016年12月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布“十三五”規(guī)劃，該文件指出到2020年，基本淘汰林丹、全氟辛基磺酸及其鹽類和全氟辛基磺酰氟、硫丹等一批《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥摩公約》管制的化學(xué)品。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于禁止生產(chǎn)、流通、使用和進出口林丹等持久性有機污染物的公告》，自2019年3月26日起，禁止全氟辛基磺酸及其鹽類和全氟辛基磺酰氟除可接受用途的生產(chǎn)、流通、使用和進出口。2019年11月，發(fā)展改革委員會發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》（2019年），鼓勵全氟辛基磺酰化合物和全氟辛酸及其鹽類的替代品和替代技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用。2020年11月，生態(tài)環(huán)境部等部委發(fā)布《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》（第二批），將全氟辛酸及其鹽類和相關(guān)化合物收錄到名錄。

3. 微塑料

微塑料是一種直徑小于5毫米的塑料顆粒，是一種造成污染的主要載體。環(huán)境中已經(jīng)存在大量的多氯聯(lián)苯、雙酚A等持久性有機污染物。一旦微塑料和這些污染物相遇，正好聚集形成一個有機污染球體。微塑料相當于污染物的載體，使得二者可以在環(huán)境中到處擴散。由于微塑料在海洋環(huán)境中的廣泛存在，以及對物產(chǎn)生的各種確定和不確定的危害，受到各界廣泛關(guān)注。微塑料分為初生微塑料和次生微塑料兩大類。初生微塑料是指經(jīng)過河流、污水處理廠等而排入水環(huán)境中的塑料顆粒工業(yè)產(chǎn)品，如化妝品等含有的微塑料顆粒或作為工業(yè)原料的塑料顆粒和樹脂顆粒。次生微塑料是由大型塑料垃圾經(jīng)過物理、化學(xué)和生物過程造成分裂和體積減小而成的塑料顆粒。

美國于2015年通過了《禁用塑料微粒保護水法案》，禁止在洗護產(chǎn)品中添加塑料微粒，并規(guī)定從2008年起全面禁售含有塑料微粒的個人護理產(chǎn)品。法國《生物多樣性法案》也規(guī)定了含有塑料微粒的化妝品于2018年起全面下架。歐盟從2018年開始實施“塑料戰(zhàn)略”，限制使用微塑料的行為。我國近幾年才逐步開展對微塑料的研究，并制訂相應(yīng)的管理政策。2016年，我國將海洋微塑料納入海洋垃圾的監(jiān)測范圍。2019年10月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，要求含微塑料的日化用品到2020年12月31日起禁止生產(chǎn)，到2022年12月31日起禁止銷售。

4. 藥品和個人護理用品

藥品和個人護理用品（Pharmaceutical and Personal Care Products，簡稱為PPCPs）是一種新興污染物，目前已在環(huán)境中被廣泛檢出。PPCPs包括各種各樣的化學(xué)物質(zhì)，例如各種處方藥和非處方藥（如抗生素、類固醇、消炎藥、鎮(zhèn)靜劑、抗癲癇藥、顯影劑、止痛藥、降壓藥、避孕藥、催眠藥、減肥藥等）、香料、消毒劑、化妝品等。大多數(shù)PPCPs是水溶性的，有的PPCPs 還帶有酸性或者堿性官能團。雖然PPCPs的半衰期不是很長，但由于個人和畜牧業(yè)大量頻繁使用，導(dǎo)致PPCPs形成環(huán)境中持續(xù)性存在的現(xiàn)象。

抗生素是藥品和個人護理用品中關(guān)注度最高的一類新污染物，它是一類能干擾或阻礙其他細胞正常生長代謝的化學(xué)物質(zhì)。在臨床醫(yī)學(xué)上，抗生素被廣泛用于治療各種疾病。因抗生素的治療效果非常顯著，使得人們對于抗生素的使用越來越依賴。然而，由于人們對抗生素沒有足夠的認識，導(dǎo)致抗生素的濫用現(xiàn)象不斷加劇。我國是抗生素生產(chǎn)、消費和出口大國。農(nóng)業(yè)上應(yīng)用的抗生素大部分隨著雨水的沖刷，滲入到地表水或地下水中。由于沒有有效的處理措施，使得環(huán)境中抗生素含量急劇增加。抗生素的污染逐漸擴大，危害日益突出，已成為全球廣泛關(guān)注的問題。各國都采取相應(yīng)的政策來遏制抗生素的排放和污染。1986年，瑞典全面禁止在動物飼料中添加抗生素來促進生長。2006年，歐盟禁止所有可添加到動物飼料中的抗生素。隨后，日本、韓國均全面禁止抗生素在動物飼料中使用。2012年，美國正式限制頭孢類抗生素在豬、牛、雞中的使用。2014年，世界衛(wèi)生組織(WHO)發(fā)表題 為《抗菌素耐藥:全球檢測報告》(ANTIMIC ROBIAL RESISTANCE Global Report on Surveillance)的報告。該報告首次審視了全球抗生素耐藥性問題，對非洲、美洲、歐洲、東南亞等區(qū)域的抗生素耐藥性進行了跟蹤調(diào)查。

我國針對抗生素污染的防治工作開展的比較晚。2002年，農(nóng)業(yè)部將氯霉素、克侖特羅列入《食品動物禁用的獸藥及其他化合物清單》。2010年1月，衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于消毒產(chǎn)品禁止使用抗生素、激素等不合格產(chǎn)品公告》。2012年，衛(wèi)生部實施“最嚴限抗令”，《抗菌藥物臨床應(yīng)用管理辦法》出臺。2015年4月，國務(wù)院發(fā)布《水污染防治計劃》，指出制藥（抗生素、維生素）行業(yè)實施綠色酶法生產(chǎn)技術(shù)改造；加強養(yǎng)殖投入品管理，依法規(guī)范、限制使用抗生素等化學(xué)藥品，開展專項整治。2015年7月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《全國獸藥(抗生素)綜合治理五年行動方案(2015-2019）》，指出：假劣獸藥生產(chǎn)經(jīng)營行為得到有效遏制，禁用獸藥基本杜絕，獸用抗菌藥質(zhì)量合格率達到97%以上，動物產(chǎn)品（含水產(chǎn)品）中獸藥殘留監(jiān)測合格率保持在97%以上。2016年8月，衛(wèi)生計生委等14部門發(fā)布《遏制細菌耐藥國家行動計劃（2016-2019）》，從國家層面實施綜合治理和措施，對抗菌藥物的研發(fā)、生產(chǎn)、流通、應(yīng)用、環(huán)境保護等各個環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，加強宣傳教育和國際交流合作，應(yīng)對細菌耐藥帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)。2020年1月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《食品動物中禁止使用的藥品及其他化合物清單》，將硝基咪唑類、萬古霉素等納入管理范疇。

三、新污染物治理行動

2021年10月21日，生態(tài)環(huán)境部公布《新污染物治理行動方案》（征求意見稿），提出了新污染物治理的2025年具體目標和2035年遠景目標。強調(diào)到2025年，重點管控一批國內(nèi)外高度關(guān)注的新污染物的環(huán)境風(fēng)險。在“十四五”的基礎(chǔ)上，再經(jīng)過10年努力，到2035年建成較為完善的新污染物治理體系。新污染物治理行動最關(guān)鍵的一項政策是“一品一策”。到2025年，建立健全化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理法規(guī)制度體系和有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理體制，動態(tài)發(fā)布《重點管控新污染物清單》。完成國內(nèi)外高關(guān)注、高產(chǎn)（用）量的化學(xué)物質(zhì)危害篩查，完成一批化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險評估。落實“一品一策”，禁止全氟己基磺酸及其鹽類和相關(guān)化合物（PFHxS類）、六溴環(huán)十二烷、十溴二苯醚、短鏈氯化石蠟、五氯苯酚及其鹽類和酯類、六氯丁二烯、得克隆的生產(chǎn)、加工使用和進出口；嚴格限制全氟辛基磺酸及其鹽類和全氟辛基磺酰氟、全氟辛酸其鹽類及其相關(guān)化合物、壬基酚的用途，規(guī)范抗生素藥物的使用；基本實現(xiàn)重點行業(yè)二噁英類的達標排放。到2035年，建成較為完善的新污染物治理體系，新污染物環(huán)境風(fēng)險管控能力大幅提升，新污染物環(huán)境風(fēng)險得到基本管控。

新污染物治理過程中也鼓勵社會資本進入，研究將新污染物治理納入綠色金融體系，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大信貸支持。新污染物治理按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策，并納入環(huán)境信用體系建設(shè)，完善守信激勵與失信懲戒機制。新污染物治理行動包括如下幾項舉措：（1）建立健全化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管控法規(guī)制度體系，完善環(huán)境風(fēng)險評估與管控制度；（2）開展新污染物環(huán)境調(diào)查監(jiān)測和環(huán)境風(fēng)險評估，識別重點管控的新污染物，動態(tài)發(fā)布重點管控新污染物清單；（3）嚴格源頭管控，防范新污染物產(chǎn)生；（4）強化過程管控，減少新污染物排放；（5）深化末端治理，持續(xù)降低環(huán)境風(fēng)險；（6）加強實施保障，夯實綜合治理基礎(chǔ)。《新污染物治理行動方案》（征求意見稿）還公布了《重點管控新污染物清單（2021年版）》。該清單主要包括三類污染物：一是近期國內(nèi)外高度關(guān)注的且在我國已具備管控條件的環(huán)境內(nèi)分泌干擾物和抗生素類物質(zhì)；二是《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》管控的化學(xué)物質(zhì)；三是《有毒有害大氣污染物名錄》、《有毒有害水污染物名錄》管控的，且現(xiàn)有的常規(guī)管控措施不足以有效控制其環(huán)境風(fēng)險的污染物。

四、新污染物環(huán)境風(fēng)險管理建議

我國對于新污染物的管控起步較晚，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，并堅持問題導(dǎo)向，結(jié)合我國污染水平和治理水平推動新污染物環(huán)境管理進程，進一步強化頂層設(shè)計、完善治理體系、加強評估監(jiān)測、推進科學(xué)研究。

1. 推進新污染物環(huán)境立法。我國是化學(xué)品生產(chǎn)使用大國，但尚未頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法規(guī)，新污染物環(huán)境風(fēng)險評估與管控缺乏法律依據(jù)。應(yīng)加速推進有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險評估管理條例的立法工作。該條例應(yīng)涵蓋化學(xué)物質(zhì)信息報告、環(huán)境風(fēng)險評估、環(huán)境風(fēng)險管控、新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記等內(nèi)容。一旦發(fā)布，將成為我國新污染物環(huán)境治理的重要法規(guī)依據(jù)。

2. 加強有毒有害物質(zhì)的源頭管控。新污染物中很多物質(zhì)都屬于新化學(xué)物質(zhì)。對于新化學(xué)物質(zhì)，應(yīng)嚴格執(zhí)行《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記辦法》（生態(tài)環(huán)境部第12號令）。企業(yè)應(yīng)在新化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)或進口前，完成備案或登記。政府部門應(yīng)做好已登記新化學(xué)物質(zhì)的監(jiān)督檢查。對已列入管控目錄中的物質(zhì)，如《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》、《有毒有害水污染物名錄》中的物質(zhì)，應(yīng)依照相應(yīng)法規(guī)進行嚴格管理。

3. 推進計算毒理學(xué)和環(huán)境風(fēng)險評估體系的建立。我國新污染物種類繁多、危害機理復(fù)雜。如果全部依賴試驗測試來研究污染物的危害信息，必然增加企業(yè)和政府部門的管理成本。應(yīng)加大化學(xué)物質(zhì)計算毒理學(xué)、模型和數(shù)據(jù)庫的開發(fā)，采用試驗測試和模型計算相結(jié)合的方法，來研究新污染物的危害特性。并通過生產(chǎn)和使用信息篩查，摸清化學(xué)物質(zhì)產(chǎn)量用量和危害底數(shù)。從而針對高危害、高關(guān)注、高產(chǎn)(用)量物質(zhì)，進行環(huán)境監(jiān)測和暴露評估，進一步完善化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境風(fēng)險評估體系。

4. 加快制定關(guān)于新污染物治理的相關(guān)行業(yè)標準。標準體系的構(gòu)建和實施是一項長期、系統(tǒng)和復(fù)雜的工作：首先要建立新污染物治理相關(guān)標準的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌機制，加快制定急需行業(yè)技術(shù)標準；其次要構(gòu)建起完善的標準實施和監(jiān)管體系，結(jié)合行業(yè)特點，形成標準集成應(yīng)用指南，建立以強標為核心的實施模式；再次，要積極參與國際標準交流合作，加強國際標準化隊伍和人才的培養(yǎng)，積極貢獻中國智慧和中國經(jīng)驗。