| 發布機構 | 中華人民共和國國家發展和改革委員會 | ||
| 文件號 | 制發日期 | 2021-11-12 | |
近日，經國務院同意，國家發展改革委聯合生態環境部、工業和信息化部、科技部、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、農業農村部、商務部、市場監管總局印發《“十四五”全國清潔生產推行方案》（發改環資〔2021〕1524號，以下簡稱《方案》），對“十四五”清潔生產推行工作進行部署，具有重要意義。
清潔生產在我國推行已近半個世紀，主要經歷了萌芽、法治形成和管理制度形成三個階段。1973-1992年為萌芽期，早在1973年我國制定了《關于保護和改善環境的若干規定》，首次提出了“預防為主，防治結合”的清潔治污方針。20世紀90年代初，我國引進了第一個與國際接軌的大型清潔生產項目“世界銀行對中國的環境技術援助項目”，組建了我國第一個專門從事清潔生產研究的單位。1993-2002年為法治形成期，最具里程碑意義的是2002年全國人民代表大會通過了《中華人民共和國清潔生產促進法》，這是我國首部以污染預防為核心的法律，標志著我國清潔生產正式步入法制軌道。2003年至今為管理制度形成期，我國制定了通報、公告、審核、評估、驗收等一系列清潔生產推行管理制度。《方案》是繼《中華人民共和國清潔生產促進法》（2012年修訂版）和2016年《清潔生產審核辦法》后清潔生產領域的又一具有重要意義的文件。
《方案》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以節約資源、降低能耗、減污降碳、提質增效為目標，從七個部分二十一個方面詳細闡述了“十四五”期間我國推行清潔生產的具體舉措。《方案》立足于我國清潔生產良好基礎，既有繼承發展，又有創新突破，對推動我國經濟社會全面向綠色低碳、高質量發展轉型，促進實現碳達峰、碳中和目標，推動生態環境質量改善由量變到質變具有重大意義。
一、工業行業仍將是我國推行清潔生產的重中之重
長期以來，工業行業在我國國民經濟中一直占有顯著地位，工業增加值在GDP中占比維持在30%以上。工業行業在為國民經濟發展提供持續保障的同時，其資源能源消耗高、污染產生量大、環境風險突出等問題依然嚴峻，這些問題成為制約行業綠色高質量發展的重大瓶頸。《方案》中強調了要突出抓好工業清潔生產。對重化工、制造業等典型工業行業給予重點關注。
一是重化工行業在我國國民經濟中仍將長期占據重要地位。重化工業有“起飛產業”之稱，被譽為經濟發展的“脊梁”，是一個國家國民經濟實現現代化的強大物質基礎。自20世紀90年代世界重化工產業開始向中國轉移，經過幾十年的持續發展，中國的重化工產業早已規模巨大、門類齊全。在行業上，重化工依然占據主導地位。2019中國制造業企業500強的38個行業類型中，營業收入規模最大的5個行業均為重化工行業，其營業收入總額在500強的占比為51.55%。
二是工業行業資源能源消耗高、有毒有害污染物產生量大的問題比較突出。工業生產普遍流程長、資源能源消耗高，產排污總量大。根據生態環境部發布的統計數據，近十年來全國廢氣中的二氧化硫、氮氧化物和煙（粉）塵、固廢危廢，以及廢水中的重金屬等污染物排放量，工業來源均為最大。工業原材料在大規模生產過程中，經過長流程復雜的物理化學活化，污染物濃度高，其生態毒性急劇增加，對人體健康和生態環境構成嚴重威脅，且常涉及強酸強堿或易燃易爆，安全隱患巨大。如有色冶煉行業，重金屬元素以穩定形式存在于初始礦物中，經過焙燒、酸浸等工業化過程，重金屬從礦物中被活化釋放，以高風險的離子狀態游離于溶液中，其毒性顯著增強。
盡管自1999年以來，全國廢水化學需氧量（COD）排放量中工業源排放量已持續低于農業源和城鎮生活源，但COD僅是評價水體受還原性物質污染程度的綜合性指標，不能準確客觀地評判廢水的生物毒性。工業源廢水中有機污染物的有毒有害性遠高于農業源和城鎮生活源，如：焦化、石化、制藥和造紙行業廢水中的有機污染物往往由雜環或多環芳香族類有機高分子或鹵代物構成，化學結構更加穩定，其生物毒性遠遠超過一般農業廢水和生活污水。
二、清潔生產不再僅僅是一種管理手段
清潔生產起源于歐盟，成熟于美國，在美國、歐盟的推行時間較早。20世紀90年代初，美國、歐盟的清潔生產水平已普遍較高，技術裝備先進，把清潔生產主要作為一種管理手段使用，符合他們的國情。當時的中國正處于改革開放初期，經濟基礎薄弱，行業污染嚴重，企業的管理、技術和裝備水平普遍落后，缺乏資金建設高新設備的問題十分突出。當時，向管理要效益具有更大的可行性。作為國外興起的新生事物，發達國家的清潔生產理念引入我國，絕大多數國人對清潔生產了解甚少，甚或一無所知。在此國情下，清潔生產主要作為一種管理手段引入，并在中國大面積開展清潔生產審核，通過加強企業生產管理，在減污增效方面做出了重大貢獻。然而，歷經近30年的不斷發展，我國現在的國情與清潔生產引入之初已大相徑庭，一方面企業普遍建立了現代化的管理制度，另一方面我國經濟實力大大增強，相當多的企業已大規模改造提升了生產設備裝備水平，且具備進一步投資建設和完善高新技術和現代化設備的能力。在延續注重管理的同時，加強技術裝備的更新和創新是我國制造業邁入國際第二梯隊的必由之途，也是實現節能增效、減污降碳、發展清潔生產的不二之舉。《方案》提出產品綠色設計、清潔生產技術裝備的創新突破及產業化培育，部署全面，亮點突出。
根據企業推行清潔生產的經驗，現階段對大中型企業而言，通過管理手段實施帶來的效益僅占總效益的10%左右，最高不超過20%，遠低于通過工藝革新、技術裝備現代化為企業帶來的效益。以我國火力發電行業為例，從解放初期的主流技術低溫低壓發電，經過了中溫中壓、高溫高壓、高溫超高壓一直到亞臨界、超臨界、超超臨界等新技術的逐步突破，實現了發電標準煤耗和SO2產生強度的雙下降。目前，我國火力發電水平在國際上已經處于領先水平。對我國過去62年長周期數據分析發現，火電行業清潔生產技術累計削污貢獻率達58.9%，而末端治理技術累計減排貢獻率僅為14.2%。再如造紙行業，隨著硫酸鹽法+堿回收、燒堿法+堿回收等清潔生產技術的出現，COD產生強度較傳統化學漿法降低了86%，大幅降低了廢水末端治理成本。同樣對62年長周期數據分析，制漿造紙過程清潔生產技術累計削污貢獻率為47.2%，而末端治理技術累計減排貢獻率則僅為18.7%，依靠清潔生產技術支撐，造紙行業摘掉了污染大戶的黑帽子。
“十四五”期間可以進一步探索政府引導企業自愿的清潔生產推動模式，依靠經濟手段和市場規律調控優選，讓企業真正成為清潔生產的主角。《方案》提出加強組織實施、完善法律法規標準、強化政策激勵、加強基礎能力建設等4方面保障措施，激勵企業自覺開展清潔生產，大力提升企業實施清潔生產的積極性。
（作者：段寧 中國工程院院士 同濟大學教授）
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